在可再生能源裝機(jī)量一路高歌猛進(jìn)的時(shí)候，伴隨而來(lái)的是對(duì)土地資源的不斷需求，用地問(wèn)題也逐漸成為行業(yè)公認(rèn)的“三座大山”之一。
以光伏為例，其項(xiàng)目發(fā)展和用地緊缺之間的矛盾愈發(fā)凸顯。
9月15日，自然資源部集中公開(kāi)約談2023年督察發(fā)現(xiàn)的9個(gè)違法違規(guī)問(wèn)題突出地市。其中多個(gè)問(wèn)題涉及到光伏，如河北省石家莊市光伏用地違法違規(guī)占用耕地4520.84畝。
還有，在一個(gè)多月前，央企針對(duì)江蘇泗洪光伏項(xiàng)目拆除再次發(fā)起招標(biāo)，光伏違規(guī)用地也再被推到了風(fēng)口浪尖。
該項(xiàng)目于2017年獲批開(kāi)建，2018年陸續(xù)并網(wǎng)。2022年，該項(xiàng)目由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)而受到核查，按照審查意見(jiàn)，將要求不符的光伏等設(shè)施有計(jì)劃地調(diào)整退出。
根據(jù)信息顯示，該項(xiàng)目違規(guī)的追溯政策是2021年《水利部關(guān)于印發(fā)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目各流域管理機(jī)構(gòu)審查權(quán)限的通知》和2020年完成的泗洪縣《天崗湖保護(hù)規(guī)劃》。但是，這兩個(gè)文件均在該項(xiàng)目并網(wǎng)后近2年后才落實(shí)開(kāi)展。
如若再往前追溯，該項(xiàng)目的申報(bào)材料完善，且具備泗洪縣水利局的批復(fù)意見(jiàn)。此前合法合規(guī)的項(xiàng)目卻被動(dòng)成為了“違規(guī)”項(xiàng)目?
其實(shí)，不僅是江蘇泗洪光伏項(xiàng)目，今年還有多個(gè)央國(guó)企光伏項(xiàng)目發(fā)起了電站拆除的招標(biāo)公告，拆除原因?yàn)檫`規(guī)占地。據(jù)了解，個(gè)別項(xiàng)目拆除規(guī)模高達(dá)60MW，部分項(xiàng)目還未建成便因違規(guī)用地被勒令拆除。
上述情況，只是“狂飆”的光伏項(xiàng)目面臨土地約束的“冰山一角”。
為何近期光伏違規(guī)項(xiàng)目頻出?這究竟是什么原因?qū)е?會(huì)不會(huì)有一大批項(xiàng)目開(kāi)展將受阻?光伏企業(yè)應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)?
01
光伏用地為何愈發(fā)收緊?
最大的原因跟我國(guó)的耕地有關(guān)。目前，我國(guó)以不到全球10%的耕地，承載著全球五分之一的人口。2006年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與原農(nóng)業(yè)部基于當(dāng)時(shí)人口、糧食畝產(chǎn)與復(fù)種指數(shù)等因素，計(jì)算出若確保2030年我國(guó)糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。
但是，“國(guó)土三調(diào)”結(jié)果顯示，2019年底，我國(guó)耕地面積19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。從“國(guó)土二調(diào)”至“國(guó)土三調(diào)”的10年間，我國(guó)建設(shè)用地總量增加了26.5%，再加上違法違規(guī)占用耕地問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，耕地減少1.13億畝。
這對(duì)于《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要(2021—2035年)》中明確的保護(hù)18.65億畝全國(guó)耕地，保持到2035年不變的目標(biāo)岌岌可危。
如果要完成這個(gè)目標(biāo)，需每個(gè)省份都要保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，并且需按“三區(qū)三線”劃定。
所謂“三區(qū)三線”，是指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三個(gè)區(qū)域，其分別對(duì)應(yīng)劃定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。
其中，在《土地管理法實(shí)施條例》和近年來(lái)的國(guó)家文件中，耕地保護(hù)紅線居三條控制線之首，是優(yōu)先的控制線。
而部分省份一方面本身耕地缺口較大，另一方面由于2013年的《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》和2014年光伏扶貧等政策引發(fā)各地光伏電站地塊數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)，導(dǎo)致毀林、破壞耕地等用地亂象頻出。
因此，國(guó)家開(kāi)始收緊光伏用地政策。2017年，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》，并提到對(duì)于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時(shí)無(wú)需辦理轉(zhuǎn)建手續(xù)，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。
文件中所提到的“不改變?cè)玫匦再|(zhì)”，意味著企業(yè)占用耕地做“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目可以，前提是耕地不能撂荒。
直到2022年6月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》(征求意見(jiàn)稿)，提出對(duì)于利用農(nóng)用地建設(shè)復(fù)合光伏項(xiàng)目的，不得占用耕地和林地。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，這時(shí)候部分農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)際已被叫停。
2023年4月，國(guó)家又出臺(tái)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，更加明確提出，光伏發(fā)電項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)避讓耕地，新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級(jí)保護(hù)林地和東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。所有光伏方陣用地一律不得占用耕地。
在這大環(huán)境下，無(wú)論是存量項(xiàng)目還是新增項(xiàng)目，光伏用地的合規(guī)性已經(jīng)引起整個(gè)行業(yè)的擔(dān)憂。
02
光伏項(xiàng)目因土地問(wèn)題暫停，企業(yè)被拖垮
不論是耕地還是林草地，新的光伏用地政策都比“十三五”時(shí)期要更嚴(yán)格了。可見(jiàn)，土地問(wèn)題是每一家光伏企業(yè)都必須要闖的“關(guān)口”。
據(jù)報(bào)道，受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區(qū)域近期暫停了地面光伏電站的實(shí)施，其中包括風(fēng)光大基地項(xiàng)目。從該省大基地推進(jìn)情況文件顯示，超過(guò)80%的項(xiàng)目存在推進(jìn)滯后的風(fēng)險(xiǎn)。
另外，據(jù)報(bào)道，河北的部分農(nóng)光、林光互補(bǔ)項(xiàng)目也已經(jīng)完全暫停。
其實(shí)，由于土地性質(zhì)問(wèn)題而暫停光伏項(xiàng)目在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)很常見(jiàn)，并表示光伏電站遇到的土地問(wèn)題也可能會(huì)將公司一步步拖垮。
中利騰暉光伏技術(shù)有限公司陳杰表示，“由于用地問(wèn)題，我們很多項(xiàng)目遲遲拿不到備案、上不了網(wǎng)，握在手上成了擺設(shè)，想賣(mài)也賣(mài)不出去。比如在東北某地，電站建設(shè)之初，項(xiàng)目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質(zhì)問(wèn)題，公司通過(guò)多種渠道多次向主管部門(mén)提交用地申請(qǐng)，但均未得到答復(fù)。結(jié)果電站建好后，又說(shuō)那是一般農(nóng)業(yè)用地，最終只能拆除�！�
除了“荒地變農(nóng)田”的問(wèn)題外，光伏項(xiàng)目還會(huì)因管理部門(mén)意見(jiàn)不統(tǒng)一而停滯。
要知道，光伏用地項(xiàng)目審批涉及能源、國(guó)土、林草、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，但各主管部門(mén)的業(yè)務(wù)出發(fā)點(diǎn)不同，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。
比如，同一個(gè)項(xiàng)目，能源主管部門(mén)同意批復(fù)，到了國(guó)土資源部門(mén)就通不過(guò)。又或者，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，某個(gè)部門(mén)一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料。
因此，不少專(zhuān)家呼吁我國(guó)可再生能源規(guī)劃、土地生態(tài)功能保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃等需銜接一致。
但是，就目前而言，這一樁樁一件件因用地審批或性質(zhì)等導(dǎo)致停滯、拆除的光伏項(xiàng)目，對(duì)于企業(yè)而言，應(yīng)意識(shí)到光伏行業(yè)已不再是此前的粗放發(fā)展態(tài)勢(shì)。
在當(dāng)前的用地政策下，合理利用土地、實(shí)現(xiàn)土地的集約利用、提高土地價(jià)值一定會(huì)是新能源未來(lái)發(fā)展的方向之一，企業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待光伏用地的合規(guī)性問(wèn)題，避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
這將又是一堂考驗(yàn)跨界與實(shí)踐的專(zhuān)業(yè)課。
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