光伏用地政策正面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的形勢(shì)。
進(jìn)入“十四五”之后，隨著18億畝耕地紅線政策以及國(guó)土三調(diào)的調(diào)整推進(jìn)，此前的光伏用地政策不再適用，行業(yè)一直等待新政策出臺(tái)，為項(xiàng)目推進(jìn)提供支撐。2023年3月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，明確了光伏用地、用林、用草等相關(guān)規(guī)則。
某開(kāi)發(fā)人員表示，新的用地政策比“十三五”時(shí)期要更嚴(yán)格了，但有規(guī)則可依對(duì)于投資企業(yè)來(lái)說(shuō)就可以適當(dāng)?shù)囊?guī)避風(fēng)險(xiǎn)，否則受用地影響，很多項(xiàng)目是無(wú)法推進(jìn)的，尤其是中東部以及西南部分林草、耕地較多的省份。
但實(shí)際上，由于光伏用地政策涉跨部門(mén)管理，在執(zhí)行過(guò)程中，各省甚至各地區(qū)的光伏用地政策卻不盡相同。筆者了解到，受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區(qū)域暫停了地面光伏電站的實(shí)施，其中包括風(fēng)光大基地項(xiàng)目。有知情人士透露，“主要是受林草政策的影響，甚至部分沙戈荒基地也暫停了推進(jìn)”。
根據(jù)筆者獲得一份該省份大基地推進(jìn)情況文件顯示，超過(guò)80%的項(xiàng)目存在項(xiàng)目推進(jìn)滯后的風(fēng)險(xiǎn)，其中主要原因是受林草政策影響，項(xiàng)目場(chǎng)址需要重新調(diào)整優(yōu)化，包括前期手續(xù)辦理滯后等。
根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，全國(guó)現(xiàn)有耕地19.18億畝，相比“二調(diào)”，10年間我國(guó)耕地面積減少了1.13億畝，部分省份由于耕地缺口較大，對(duì)光伏用地產(chǎn)生了直接影響。有開(kāi)發(fā)人士反饋稱(chēng)，該省份某項(xiàng)目在2022年申報(bào)的時(shí)候土地性質(zhì)還是荒地，到項(xiàng)目面臨開(kāi)工的時(shí)候，為完成占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)，該地塊被調(diào)整成一般農(nóng)田，地方政府要求按照6-7萬(wàn)/畝全面積征收耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償費(fèi)。
除了上述問(wèn)題之外，在光伏電站投資開(kāi)發(fā)過(guò)程中，行業(yè)人士發(fā)現(xiàn)，國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)與各地的林草部門(mén)系統(tǒng)數(shù)據(jù)并不一致，“相同的一個(gè)地塊，在不同部門(mén)的系統(tǒng)里分屬于各不相同的土地性質(zhì)，目前這種情況前期開(kāi)發(fā)的時(shí)候很常見(jiàn)”。
這一問(wèn)題并不是個(gè)例，近日，山西省林業(yè)和草原局官網(wǎng)就“三調(diào)數(shù)據(jù)和林保數(shù)據(jù)不一致時(shí)應(yīng)該參考哪個(gè)數(shù)據(jù)”進(jìn)行回復(fù)，稱(chēng)“三調(diào)”及年度國(guó)土變更調(diào)查新進(jìn)林地，尚未納入林地保護(hù)利用規(guī)劃范圍的，由縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)根據(jù)現(xiàn)地調(diào)查結(jié)果確定。
實(shí)際上，在4月6日，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知》，明確以“三調(diào)”成果為統(tǒng)一底版，以國(guó)土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”劃定成果為依據(jù)，綜合考慮地類(lèi)來(lái)源的合理性、合法性，科學(xué)合理明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理。
但在執(zhí)行過(guò)程中，行業(yè)發(fā)現(xiàn)，三調(diào)成果并沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)渠道發(fā)布，尤其是涉及到具體地塊的土地性質(zhì)，“三調(diào)成果圖都只能偷偷瞄一眼，部分地塊的土地性質(zhì)可能跟實(shí)際情況差別很大”。
也有行業(yè)人士反饋稱(chēng)，為了滿足占補(bǔ)平衡以及耕地紅線的要求，“山頂上種水稻、籃球場(chǎng)上種水稻”都成了方案。
針對(duì)用地問(wèn)題，今年5月25日，國(guó)家能源局發(fā)布《<關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案>案例解讀》第四、五章，就光伏用地稅費(fèi)問(wèn)題、土地性質(zhì)等問(wèn)題闡述了行業(yè)現(xiàn)狀。
上述文件指出，新能源項(xiàng)目土地供應(yīng)與建設(shè)資格信息不對(duì)稱(chēng)是項(xiàng)目落地難的重要原因。能源企業(yè)經(jīng)申請(qǐng)批復(fù)(核準(zhǔn)、備案)程序，獲得了項(xiàng)目建設(shè)資格，但受生態(tài)紅線、土地類(lèi)型、地形地貌等限制無(wú)法獲取用地審批或用地面積不足，導(dǎo)致新能源項(xiàng)目建設(shè)資格獲批與土地供應(yīng)的矛盾和不匹配時(shí)有發(fā)生，客觀上影響了新能源項(xiàng)目建設(shè)的落地效率，增加項(xiàng)目成本并延長(zhǎng)開(kāi)發(fā)周期。在各單位協(xié)同管理機(jī)制方面，自然資源管理部門(mén)加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，以國(guó)土三調(diào)土地類(lèi)型及其面積為基礎(chǔ)，建立覆蓋國(guó)家、省、地、縣四級(jí)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)的全國(guó)統(tǒng)一國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，推進(jìn)政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會(huì)之間的信息交互。
文件提出建議，將新能源項(xiàng)目的空間信息按規(guī)定納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，有助于解決新能源開(kāi)發(fā)的土地問(wèn)題。
可以確定的是，隨著我國(guó)光伏電站裝機(jī)的快速增加，光伏用地正進(jìn)入一個(gè)愈發(fā)緊張的形勢(shì)，如何拓展合理空間需求已經(jīng)成為行業(yè)亟待解決的問(wèn)題。正因如此，今年以來(lái)行業(yè)在探索分布式光伏+的需求逐步多樣化，海上光伏也在逐漸規(guī)�；鸩�，為光伏發(fā)展的新空間奠定基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，如何合理規(guī)范常規(guī)光伏用地政策，保障土地合法合規(guī)以及合理的利用，開(kāi)拓光伏用地的新空間，仍是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題，當(dāng)下眾說(shuō)紛紜的用地政策顯然無(wú)法提供支撐。
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