在國家能源轉型的戰(zhàn)略背景下，為推動構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，保障電力系統(tǒng)安全、優(yōu)質、經濟運行，有效規(guī)范電力系統(tǒng)并網運行管理和輔助服務管理，國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會及各區(qū)域電力監(jiān)管機構(東北、華北、西北、華東、華中、南方能源監(jiān)管局)先后制定并發(fā)布了全國及各區(qū)域《發(fā)電廠并網運行管理實施細則》和《并網發(fā)電廠輔助服務管理實施細則》(以下簡稱“兩個細則”)�！皟蓚�細則”將新能源作為并網主體納入考核，以平衡電力系統(tǒng)內所有電源的出力和利潤分配，并承擔電網的安全責任�！皟蓚�細則”的推行，在降低新能源棄電、提高其消納空間方面發(fā)揮著至關重要的作用，但因需要給予提供電力輔助服務的傳統(tǒng)火電相應分攤補償，從而造成新能源發(fā)電企業(yè)的收益下滑。本文試從“兩個細則”對新能源發(fā)電項目經濟性影響的視角進行思考，就其趨勢影響和對投融資機構的建議進行探討。
兩個細則”的出臺背景與發(fā)展歷程
隨著新能源的高質量發(fā)展，新能源裝機規(guī)模穩(wěn)步擴大，其間歇性、波動性和隨機性的發(fā)電特征對電網的安全穩(wěn)定產生沖擊，導致火電等傳統(tǒng)電源為電網提供調節(jié)負荷的輔助支持服務變得尤為重要，電網調度運營管理的難度也持續(xù)加大。為保障電網運行的安全穩(wěn)定性，均衡不同發(fā)電廠的利益，降低管理成本，2006年，國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會先后發(fā)布《關于印發(fā)<發(fā)電廠并網運行管理規(guī)定>的通知》(電監(jiān)市場〔2006〕42號)(以下簡稱“42號文”)和《關于印發(fā)<并網發(fā)電廠輔助服務管理暫行辦法>的通知》(電監(jiān)市場〔2006〕43號)(以下簡稱“43號文”)�！�42號文”主要對并網運行發(fā)電廠涉及電網安全穩(wěn)定運行的相關指標進行考核，實施方式為扣減電量或收取考核費用;“43號文”則明確電力調度機構遵循“按需調度”原則，根據發(fā)電機組特性和電網情況，向并網發(fā)電廠提供基本輔助服務和有償輔助服務，實施方式為按照補償成本和合理收益的原則對提供有償輔助服務的并網發(fā)電廠進行補償，補償費用主要來源于輔助服務的考核費用，不足部分按統(tǒng)一標準由并網發(fā)電廠分攤，分攤的權重根據發(fā)電廠所在電網區(qū)域的實際情況確定。
近年來，隨著新能源裝機量在各地電源中的占比大幅提升，部分地區(qū)棄風率和棄光率較高，新能源限電和電網運行安全的矛盾日益凸顯。為持續(xù)推動新能源消納，緩解電網運行壓力，自2019年起，各區(qū)域電力監(jiān)管機構結合本地區(qū)電力系統(tǒng)實際和電力市場建設需要，密集出臺“兩個細則”地方配套管理實施細則，并在各個區(qū)域范圍內發(fā)布執(zhí)行。
在“雙碳”目標決策部署下，8月31日，國家能源局發(fā)布《并網主體并網運行管理規(guī)定(征求意見稿)》、《電力系統(tǒng)輔助服務管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“新版‘兩個細則’”)。新版“兩個細則”將取代“42號文”和“43號文”，并明確新型儲能和抽水蓄能等可調節(jié)負荷作為新增獨立主體參與新版“兩個細則”考核和輔助服務，分攤機制由并網電廠內分攤變?yōu)榘l(fā)電企業(yè)與電力用戶共同分攤，進一步優(yōu)化現有電力輔助服務補償與分攤機制。
“兩個細則”對新能源發(fā)電項目的影響
“兩個細則”的落地實施，一方面，鼓勵火電等傳統(tǒng)電源對新能源在電網系統(tǒng)中的安全運行保駕護航，火電廠通過提供調峰等有償輔助服務可獲得相應補償，新能源發(fā)電項目的消納情況也得到一定改善;另一方面，新型儲能作為保障新能源消納的關鍵之一，具有突破傳統(tǒng)電力供需時空限制、精準控制和快速響應的特點，可以在發(fā)電側幫助火電等傳統(tǒng)能源承擔部分電網系統(tǒng)靈活調節(jié)和安全穩(wěn)定保障任務。同時，隨著儲能進一步降本增效以及新能源配建儲能的政策利好，其提供的有償輔助服務將有利于改善新能源發(fā)電項目的盈利能力。
但在儲能尚未發(fā)揮有效作用前，受“兩個細則”的考核分攤影響，新能源發(fā)電企業(yè)持有項目的收益空間受到擠壓，項目投資回報的不確定性增加。同時，火電受制于能源轉型壓力，未來增量有限。隨著新能源規(guī)模持續(xù)擴大，考核費用比例上漲的可能性較大，疊加電力市場化交易對電價的影響，可能對風電、光伏等新能源項目的未來新增投資起到抑制作用。
1.考核費用占比呈逐年上升趨勢
2019年區(qū)域政策落地實施初期，“兩個細則”考核費用占電站項目結算電費比例總體約在5%以內，對項目整體經濟性的影響相對較小。截至2020年底，在可供監(jiān)測的項目樣本中，部分區(qū)域的比例最高已提升至32.87%，呈現快速上升態(tài)勢。
在上限要求方面，根據國家能源局東北監(jiān)管局2020年發(fā)布的《東北電力輔助服務市場運營規(guī)則》中的相關政策規(guī)定，“兩個細則”考核費用占電站項目結算電費比例上限為60%。上限設置較高，反映出目前執(zhí)行的考核占比后續(xù)或將進一步升高。
2.不同區(qū)域考核費用占比差異性較大
筆者經過對樣本項目的監(jiān)測發(fā)現，在“三北”地區(qū)，因資源稟賦較好，新能源裝機規(guī)模較大，其風電、光伏項目受“兩個細則”考核的影響尤為顯著(見圖1)。其中，東北、西北區(qū)域受“兩個細則”考核影響顯著高于華北、華中區(qū)域;而在東北、西北區(qū)域省份中，黑龍江、吉林、新疆、寧夏四省的“兩個細則”考核及分攤補償費用占項目結算電費比例尤其較高;在華北、華中等消納較好的區(qū)域，其“兩個細則”考核占比則普遍在2%以內，整體占比較低。
▲圖1 各個區(qū)域樣本項目的“兩個細則”考核費用占比
3.風電項目考核費用占比多高于光伏項目
在可供監(jiān)測的電站項目樣本中，在同一區(qū)域內的風電項目考核占項目結算電費比例均高于光伏項目，這一特征在黑龍江、吉林兩省的風電項目中表現尤為突出。造成該情況出現的主要原因是：一般風電項目發(fā)電利用小時數高于光伏項目一倍，實際出力較多，同時，所在區(qū)域內裝機規(guī)模占比較大，導致其考核分攤費用比例較高。
4.同一區(qū)域和裝機規(guī)模的考核比例呈現不確定性
由于不同地區(qū)的“兩個細則”考核內容和參數設計復雜、具體考核標準不夠公開透明，導致考核費用比例的分析和預判難度增加。例如，輔助服務費用的分攤權重根據發(fā)電廠所在電網區(qū)域的實際情況確定，未對分攤權重的具體確定標準予以明示。筆者通過對比同一區(qū)域內相同裝機規(guī)模下的不同新能源并網項目發(fā)現，其考核費用計算結果仍存在較大差異，對發(fā)電收益影響的不確定性增加。
5.考核費用實際結算呈現不規(guī)律性
通過監(jiān)測發(fā)現，考核扣減在時間上以及在分期項目的考核主體選擇上呈現不規(guī)律性，使得部分風電、光伏項目電費收入的穩(wěn)定性顯著下降，項目按期償債能力的不確定性明顯上升。部分區(qū)域的項目未按制度約定執(zhí)行，存在跨年結算、跨季結算、跨月結算及一次性結算過去某階段費用等情況，導致當季電費收入大幅減少。若項目存在融資，則容易面臨階段性債務逾期的違約風險。例如，某新能源發(fā)電企業(yè)共建設4期電站，而這4期電站的考核費用均集中在其中的1期項目電費收入中予以扣減。
綜上所述，不難得出以下兩點結論：
一是在“兩個細則”考核占比較高區(qū)域，相關風電、光伏項目投資回報空間受到顯著壓縮，電費收入的持續(xù)穩(wěn)定性難以得到保障，相關項目的投融資風險隨之升高。以東北區(qū)域某風電項目為例，在其他參數不變的情況下，考慮“兩個細則”考核及補償分攤費用支出，該項目的稅后全投資收益率從9.8%下降至6.6%，而債權融資的項目綜合償債倍數則從1.38倍下降至1.15倍。因此，無論從投資角度還是融資角度，項目風險均有所上升。
二是政策實施透明度低及后續(xù)政策高度不確定性因素影響，或將制約相關地區(qū)新能源項目發(fā)展。特別是對于現階段“兩個細則”考核占比已經較高的東北、西北地區(qū)，未來新增的光伏、風電平價項目可能會進一步加劇分攤比例難以平衡的矛盾。
對新能源發(fā)電項目投融資機構的建議
1.建立“兩個細則”政策與信息動態(tài)跟蹤監(jiān)測機制
一是加強對國家及各個區(qū)域“兩個細則”政策變化的跟蹤監(jiān)測。及時準確把握政策導向，有助于分析新能源市場情況，夯實投融資決策的政策依據。
二是加強對相關區(qū)域新能源發(fā)電項目的“兩個細則”考核費用實際執(zhí)行情況動態(tài)監(jiān)測。監(jiān)測數據范圍既應包含投融資機構前期已投資項目的可獲得數據，也應盡量通過外部渠道獲取項目考核費用信息，以盡量完整有效地掌握“兩個細則”考核費用實際執(zhí)行情況，為投融資決策提供一手信息支持。
2.實施不同區(qū)域與子行業(yè)差異化的投融資政策
基于政策與信息動態(tài)監(jiān)測結果，對于“兩個細則”考核費用占比較高、增速較快的區(qū)域與子行業(yè)實施相對審慎的差異化決策。對于短時間考核占比快速跳漲或考核費用占比較高的區(qū)域，在新增授信準入時建議審慎考慮。在子行業(yè)上，對于相關區(qū)域的新增風電項目需要審慎評估潛在風險，適度提高投融資準入門檻。
3.審慎預測新能源發(fā)電項目未來現金流
考慮到風電、光伏項目存續(xù)期較長的特點，在預測項目未來現金流的過程中，需要將“兩個細則”考核占比的后續(xù)增長可能性及潛在增幅納入考量范圍，特別是對于目前部分區(qū)域增長較快、考核費用占比相對較高、管理規(guī)范性較低的風電、光伏項目，需要審慎設定經濟性測算模型參數，有效防范后續(xù)因“兩個細則”考核占比提升對新能源項目收益造成的不利影響。
4.靈活調整還款及賬戶監(jiān)管方式
針對因考核費用收取時間不固定造成的項目各期現金流不確定性加劇問題，筆者提出以下三點建議：
首先，對于項目存續(xù)融資需要設定更為靈活的還款方式，如設定年度償債總額配套年內不等額本息等方式，以減少電費收入波動導致的階段性逾期風險等。
其次，考慮到電費波動情況下可能出現的階段性高額電費收入在賬戶中留存并被挪用問題，融資機構需要加強電費賬戶監(jiān)管，動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管賬戶中的電費收入金額，必要時可采取提前還款等方式控制項目風險敞口。
此外，針對因考核費用收取對象不規(guī)范造成的部分分期建設項目償債能力大幅下降問題，建議融資機構審慎介入同一項目公司名下的單體分期建設電站，防范單體電站被集中收取考核費用所引發(fā)的債務違約風險。
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